¿Cómo financiar la educación superior?

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Por:Agustín Barroilhet y Ricardo Espinoza

La educación superior ha cambiado significativamente en los últimos cuarenta años. Lo que antes era un privilegio exclusivo de países ricos o de las élites de países pobres, hoy es parte integral de la competencia internacional por capital humano y de las estrategias de desarrollo. De acuerdo a The Economist, “en promedio las tasas de matrícula en instituciones de educación superior en el mundo […] subieron de 14% a 32% durante las últimas dos décadas […]; en ese tiempo, el número de países con una tasa de matrícula superior al 50% incrementó de 5 a 54.” (Mayo, 2015, en inglés).

Los países han respondido al reto de financiar la educación superior a gran escala de diversas formas. Un factor constante en estos procesos ha sido la aversión a hacer cambios en el status quo que puedan causar reacciones adversas de grupos de interés. Mientras que algunos países europeos con sectores privados pequeños y con tradición de selectividad (ej. Alemania) recientemente regresaron a un modelo de matrícula gratuita, los aumentos en los costos de educación han forzado a la mayoría del resto de los países del mundo a diversificar las fuentes de financiamiento. El cobro de aranceles se ha vuelto común en países que por mucho tiempo se resistieron  a cobrar por la educación superior, como Australia e Inglaterra. Asimismo, países que por años han dependido mayoritariamente del financiamiento privado, como los Estados Unidos y Chile, cada vez utilizan más fondos públicos para evitar el sobre endeudamiento de sus estudiantes.

Esta tendencia a combinar diferentes fuentes de financiamiento está detrás de dos mecanismos actualmente en competencia que permiten financiar la educación superior de manera ‘gratuita al momento de la entrega’ evitando un gasto fiscal excesivo. Estos mecanismos son el Impuesto a los Graduados (“Graduate Tax” o “GT”, por sus siglas en inglés) y el Crédito Contingente al Ingreso (“Income Contingent Loans” o “ICL”, por sus siglas en inglés). El GT es un impuesto específico a la renta de los graduados, destinado exclusivamente a financiar la educación superior, mientras que el ICL es un sistema de créditos en el cual los estudiantes pagan los costos de su educación con un porcentaje de sus ingresos mensuales. Aunque ningún país ha adoptado el esquema del GT, el ICL ha ganado popularidad en países como Estados Unidos, Australia y Chile, entre otros. Por ejemplo, en Chile el número de estudiantes financiando sus estudios con créditos que se podrán pagar contingentes al ingreso ha aumentado anualmente 21% en promedio desde el 2006, llegando a alrededor del 40% de los estudiantes universitarios en el 2015. De manera similar, de acuerdo al Departamento de Educación de Estados Unidos el número de alumnos estudiando con un ICL se ha triplicado en los últimos tres años.

Tanto el GT como el ICL son opciones políticamente atractivas porque tienen el potencial de beneficiar a los estudiantes a un costo fiscal acotado. Sin embargo, ambos mecanismos tienen bases ideológicamente diferentes que pueden ser fácilmente asignadas a lados opuestos dentro del espectro político. El GT promueve, por un lado, la idea de que aquellos que ganen más contribuyan más, y está asociado con la retórica de que la educación superior es primordialmente un bien público. El ICL por su parte es consistente con la lógica de que cada estudiante debe de pagar lo que él o ella reciba, lo que calza con la retórica de que los retornos de la educación superior son substancialmente privados. En la práctica, la principal diferencia entre el GT y el ICL es que el GT genera un fondo común basado en contribuciones progresivas que paga la educación de todos de acuerdo a criterios que se establezcan políticamente, mientras que en un sistema financiado con ICL cada estudiante paga el costo de la educación que recibió, según lo determine el mercado, pero limitado a un porcentaje de sus ingresos.

Aunque el GT y el ICL pueden ser comparados en varias dimensiones, como la eficiencia, los requerimientos regulatorios, el impacto sobre la autonomía o los incentivos al desarrollo de instituciones, la distribución de los riesgos financieros o los costos fiscales, por dar algunos ejemplos, nuestro objetivo aquí es compararlos en términos de equidad. Hemos elegido esta dimensión puesto que el GT ha sido defendido como una política progresiva capaz de proveer educación superior como un ‘derecho social’ que eventualmente beneficiaría a los más desaventajados. En estas líneas analizamos si realmente esto ocurre cuando lo contrastamos con un sistema ICL. ¿Es un impuesto a los graduados (GT) realmente progresivo? Si es así, ¿qué tipo de solidaridad es la que ofrece?

En un estudio preliminar (Barroilhet, Espinoza, Urzúa, 2016), simulamos y comparamos ambos mecanismos en el contexto chileno, utilizando datos oficiales del Ministerio de Educación sobre matrícula estudiantil, aranceles y salario esperado para un rango amplio de programas. Nuestros resultados muestran que el GT se vuelve extremadamente problemático cuando los programas académicos financiados tienen distinta duración y cuando los títulos que otorgan son premiados de forma diferente por el mercado laboral. En este contexto, el GT no es progresivo pues este perjudica en promedio a los estudiantes más pobres. Esto se explica parcialmente por el hecho de que, aun cuando en el GT no hay costos efectivos de matrícula, los estudiantes más pobres tienden a matricularse en programas más cortos, que son generalmente más baratos de proveer, y que les permiten acceder al mercado laboral más rápidamente. Por ejemplo, en Chile, los estudiantes de estatus socioeconómico bajo se matriculan programas que en promedio son 1.5 años más cortos y cuyo arancel anual es 40% más bajo que aquellos de estudiantes de nivel socioeconómico alto. El acceso temprano al mercado laboral – con sueldos inmediatos pero limitados – pone a los pobres en una situación en la que terminan pagando el GT por un mayor periodo tiempo y por una educación que fue relativamente barata de proveer.

En contraste a los estudiantes pobres, los estudiantes más privilegiados tienen una menor presión de entrar al mercado laboral tempranamente y pueden elegir carreras más largas y costosas, con la esperanza de mayores salarios futuros. Así, los estudiantes ricos comienzan a pagar el GT más tarde y por una educación que es más cara de proveer. Nuestros datos muestran que los estudiantes de estatus socioeconómico más alto se matriculan en programas donde el costo total es 250% más alto que el de aquellos estudiantes de nivel socioeconómico bajo.

Contraintuitivamente, nuestra investigación muestra que la distribución del fondo común basado en contribuciones proporcionales del GT termina perjudicando más a los pobres. Puesto de otra manera, como el GT provee beneficios que no se relacionan con los costos de la educación y además existen importantes variaciones en los salarios a los que se puede acceder con los distintos títulos, los grupos que pueden ingresar a los programas más caros y largos y posteriormente mejor remunerados terminan beneficiándose en promedio mucho más que los demás. Nuestro estudio muestra que bajo las actuales condiciones de costos, empleabilidad y salarios, cuando se compara con un ICL, un GT beneficiaria al 45% de los estudiantes provenientes de establecimientos secundarios privados (nivel socioeconómico alto), mientras que solo beneficiaría a un 15% de aquellos provenientes de establecimientos secundarios públicos (nivel socioeconómico bajo).

Si una política progresiva es una que aumenta la equidad económica entre individuos o grupos que contribuyen y/o se benefician de dicha política, entonces el GT no calza con la definición. El GT solo tiene el potencial de ser progresivo cuando existe poca dispersión de sueldos entre los estudiantes graduados, y cuando los beneficios de la política cubren todos los costos asociados que llevan a los estudiantes pobres a elegir programas más cortos y baratos. Sin embargo, lo primero es improbable en economías de mercado, y lo segundo, tan costoso que desplazaría el financiamiento de otras políticas sociales. La ausencia de estos dos elementos permite construir un buen caso en contra de la implementación del GT como un mecanismo para financiar la educación superior a gran escala. El GT es una política riesgosa y potencialmente injusta cuando se compara a alternativas como el ICL, que también facilita el acceso a la educación y que favorece en promedio substancialmente más a los pobres, como demuestra nuestra investigación.

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