Reforma penal: evaluar para mejorar

Por: Mireya Moreno Rodas

 

Con la reforma constitucional en materia de seguridad y justicia de junio de 2008, se inició un proceso de transformación del sistema de procuración y administración de justicia. A más tardar en junio de 2016, el proceso penal debe cambiar de un modelo de corte inquisitivo hacia uno de corte acusatorio. Estas modificaciones normativas implican una transformación de gran calado que debe permear en la lógica del pensamiento de los diferentes operadores jurídicos. No se trata solo de nuevos términos jurídicos, sino de reglas del juego diferentes, ya que se abandona el sistema basado en el trámite del expediente y se introduce el sistema basado en audiencias orales.

Durante casi ocho años se han llevado a cabo 33 procesos de implementación paralelos, con estrategias, acciones y avances diferentes. La radiografía, a nivel nacional, es dispar: solo hay 10 entidades federativas que han implementado en su totalidad este nuevo sistema;1 en el resto, la operación es parcial, ya sea en términos de cobertura territorial o del tipo de delitos. Esta situación se replica en el orden federal, que inició la implementación tarde, en noviembre de 2014.2 Las asimetrías en los procesos de implementación implican que cada uno de ellos tiene resultados diferentes en el grado de asimilación y la experiencia de la operación del nuevo sistema.

Por lo anterior, se vuelve imprescindible conocer las circunstancias bajo las cuales se ha desarrollado la operación del sistema, con el objetivo de determinar si esta se apega a los principios rectores del propio sistema y a la lógica que el sistema penal acusatorio demanda. La medición del impacto de las acciones institucionales en la operación del sistema permitirá conocer el estado real que esta guarda y elaborar estrategias encaminadas a reforzar y consolidar el sistema de justicia penal acusatorio.

En el Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC) se elaboró la Metodología de Evaluación de Calidad de la Operación del Sistema Penal Acusatorio para Audiencia Inicial,3 un mecanismo centrado en la observación del desempeño de los operadores en esta etapa inicial. La metodología fue aplicada a 16 audiencias federales en los estados4 de Durango, Puebla, Yucatán y Zacatecas, y permitió contar con una primera valoración de la operación del sistema en el orden federal.

Específicamente, se evaluó la participación del juez, el Ministerio Público (MP), el asesor jurídico de víctimas y la defensa5 dentro de la audiencia inicial.6 Tras la evaluación, se concluyó que el desempeño de los operadores federales no alcanza el nivel ideal, a solo un mes de la entrada en vigor del sistema penal acusatorio en todo el territorio nacional. Se identificaron áreas de oportunidad que pueden contribuir a un mejoramiento.

Oralidad en las actuaciones

Una de las principales modificaciones es la oralidad, es decir que durante el desarrollo de la audiencia, los operadores deberán expresar sus argumentos de manera clara y sin leer. La lógica de este sistema radica en que solo la información que es introducida por las partes de manera oral en audiencia será considerada por el juez para la toma de sus decisiones. Por esto, la oralidad de las actuaciones cobra un papel fundamental en el nuevo sistema. De manera general, la participación del juez, el MP y la defensa es suficiente7 (ver la Gráfica 1).

Las mayores deficiencias en la expresión oral de los argumentos las encontramos en el MP. Por ejemplo, en el control de legalidad de la detención y en la vinculación a proceso, el contenido de sus intervenciones es suficiente, pero la manera de expresarlos no lo es. Es decir, aunque el MP verbaliza la carpeta de investigación, al momento de “preparar” su participación en audiencia, se limita a realizar escritos y leerlos. En consecuencia, cuando alguna circunstancia varía, la exposición del MP resulta poco pertinente y hasta entorpece su participación. Por ejemplo, si una audiencia inicia con dos detenidos y uno de ellos es dejado en libertad por el juez,8 cuando el MP formule la imputación9 y solicite la vinculación a proceso,10 solo lo hará en contra de una persona y su argumentación variará; si lleva el escrito preparado para lectura, sin conocer el fondo del caso, corre el riesgo de omitir información relevante. Prepararse y conocer el asunto es importante porque así el desarrollo de la audiencia será más eficiente; esto, además, podrá impactar en los tiempos de participación en ella.

Mientras que el MP se desempeñó insuficientemente, la defensa tuvo un desempeño suficiente durante la expresión de los argumentos (ver la Gráfica 2).

Aun cuando la participación de la defensa no es tan extensa como la del MP —porque la carga de la prueba recae en este, y la defensa, en todo caso, alega lo que, de acuerdo con su estrategia, sea relevante en cada momento procesal— es importante distinguir entre defensa pública y privada.11 La evaluación mostró mayores deficiencias en la expresión de los argumentos por parte de la defensa privada. En la vinculación a proceso, la intervención de la defensa privada apenas llega a ser insuficiente, mientras que la de la defensa pública es suficiente.

La oralidad de las participaciones del juez fue calificada de manera positiva, pero se observa un exceso de fundamentación en sus intervenciones. Esto impacta de manera directa la duración de las audiencias.

Tiempos en las audiencias

Otra diferencia sustancial entre el sistema de procesamiento penal que estamos abandonando y el sistema acusatorio es la celeridad con la que se deben resolver los asuntos. Sin embargo, en el orden federal la duración promedio de las audiencias iniciales fue de 3 horas con 25 minutos, lo que es excesivo (ver la Tabla 1).

Yucatán tuvo una audiencia de ocho horas; en Zacatecas, en cambio, hubo una de 58 minutos. Aunque en la de Yucatán se desahogaron pruebas, no se justifica que las audiencias sean tan largas. En comparación con los promedios de duración de las audiencias de Chihuahua12 y Baja California,13 las federales son más largas (ver la Tabla 2).

La duración de las participaciones de los operadores en el control de la detención y la vinculación a proceso se muestra en la Gráfica 3.

Los tiempos de participación del juez en estos actos procesales son casi el doble que los del MP y la defensa. Si bien, al momento de resolver, el juez debe fundar y motivar su resolución, esto no significa que deba reproducir toda la información vertida por las partes; solo debe hacer un análisis de la información que utilizó para decidir. Adicionalmente, es tarea del juez conducir el debate. Una adecuada conducción tiene que ver con evitar lecturas que incrementan los tiempos, pero también con orientar a las partes a fin de que solo introduzcan información relevante para cada acto procesal. En la medida que el juez tenga una participación más activa, limitando a las partes a introducir información pertinente únicamente y evitando la lectura, esta etapa se volverá más eficaz. Sin duda, la duración de las audiencias impactará de manera directa en el funcionamiento del sistema, abarcando desde cuestiones administrativas hasta la calidad de la información vertida en las propias audiencias y las resoluciones que se tomen.

Alternativas a la prisión preventiva

Uno de los ejes fundamentales de la reforma es el fortalecimiento del principio de presunción de inocencia.14 Esto supone, entre otras cosas, reducir la utilización de la prisión preventiva. Con el objetivo de garantizar el respeto a la presunción de inocencia, la reforma impulsó el uso de otras medidas cautelares, como la restricción de que el sospechoso acuda a ciertos lugares o salga de una localidad o del país, y su presentación periódica ante el juez, entre otras. Las medidas cautelares son impuestas por el juez de control a solicitud del MP.

En las solicitudes de los MP federales para la imposición de medidas cautelares —a diferencia de lo ocurrido en el control de legalidad y en la vinculación a proceso— la claridad y oralidad en la expresión de los argumentos del MP fue suficiente. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el MP no incluyó en su solicitud las condiciones15 para el cumplimiento de dichas medidas. En las exposiciones se observó que los MP no identificaban con precisión los elementos que justifican el riesgo cautelar. Esto se debe a que, si bien el Código Nacional de Procedimientos Penales16 indica que la autoridad de supervisión de medidas cautelares será la encargada de informar a las partes sobre la evaluación del riesgo, esta autoridad aún no ha sido creada en el orden federal.

En la mayoría de las audiencias, la defensa no estuvo conforme con la medida cautelar solicitada por el MP. Sin embargo, la calificación que obtuvo al argumentar que la medida cautelar era injustificada, por no ser la idónea o proporcional, fue insuficiente. Es importante señalar que, si bien la carga de la prueba recae sobre el MP, es necesario que la defensa cuente con las herramientas y el conocimiento necesarios para proporcionar información positiva sobre el imputado. Un punto positivo es que los jueces federales sí están haciendo uso de medidas diversas a la prisión preventiva; aun cuando el MP solicitaba la imposición de prisión preventiva, el juez imponía medidas cautelares diversas (ver la Tabla 3).

Dentro de sus resoluciones, los jueces puntualizaron cuál fue la medida cautelar impuesta, su duración y la autoridad responsable para darle seguimiento. Sin embargo, en la mayoría de los casos, no fijaron las condiciones para el cumplimiento de las medidas. En ausencia de una autoridad de evaluación de riesgo y seguimiento de medidas cautelares a nivel federal, se corre el riesgo de que el MP y el juez utilicen en exceso la prisión preventiva, dada la falta de certeza sobre el cumplimiento de las medidas o sobre su efectividad.

Consideraciones finales

Todavía nos queda un largo camino para alcanzar el sistema de justicia que se planteó en la reforma constitucional de 2008. Este tipo de ejercicios de evaluación del desempeño de los operadores nos permite reconocer las áreas de oportunidad en las que deben enfocarse los esfuerzos institucionales. Entre las formas de contribuir a mejorar la operación de los juicios, queremos destacar dos: (I) los modelos de gestión y (II) el desarrollo de habilidades y competencias.

I. Modelos de gestión

Nos referimos a recomendaciones que propiciarán un mejor uso de los recursos —humanos y jurídicos— con el fin de hacer más eficiente la actuación de los operadores mediante el fortalecimiento de los canales de coordinación, tanto al interior de una institución como entre distintas instituciones. Podemos agrupar las medidas de la siguiente forma:

1. Es fundamental la creación y consolidación, a nivel federal, de la unidad que se encargará de vigilar y supervisar el cumplimiento de las medidas cautelares;17

2. Hacer proyecciones para calcular objetivamente el número de salas necesarias para cada centro de justicia federal;

3. Es preciso que los MP preparen los casos siempre en función de prioridades. Se recomienda que el MP que dirige la investigación sea el mismo que participe en la audiencia, para que conozca mejor el caso y no dedique su participación a la lectura de escritos;

4. Se sugiere incentivar las soluciones alternas —acuerdo reparatorio y suspensión condicional del proceso— y los procedimientos abreviados, tomando en consideración los lineamientos institucionales en la materia y el tipo de delitos que se están judicializando, para evitar la congestión del sistema o la celebración de juicios que hubiera sido factible concluir por otra vía;

5. Es necesario fortalecer la gestión interna en la Defensoría Pública federal, de tal forma que los defensores conozcan a tiempo el contenido de las carpetas de investigación, estudien a fondo cada caso y preparen adecuadamente la defensa. Esto puede llevarse a cabo mediante una comunicación efectiva con el MP, y

6. Equipar a las defensorías con personal administrativo y de investigación que aporte las herramientas necesarias para una mejor defensa.

II. Desarrollo de habilidades

Hay áreas en las que los operadores requieren ampliar y desarrollar competencias y habilidades, con el objetivo de obtener mejores resultados en su participación dentro de la audiencia. Estas son las principales recomendaciones:

1. Para mejorar su desempeño, el juez debe:

a. Desarrollar habilidades de esquematización y síntesis de información para elaborar las resoluciones;18

b. Conducir los debates de manera más eficiente para acotar la información introducida por las partes, y

c. Ampliar su capacidad de análisis de información para expresar las razones que justifican su resolución.

2. Para mejorar su participación, el MP deberá desarrollar las siguientes habilidades:

a. De esquematización de la información contenida en las carpetas de investigación, y

b. De lógica y argumentación oral, para entender a cabalidad y sintetizar la información pertinente a fin de presentarla en el momento procesal que corresponda.

3. La defensa, a su vez, deberá:

a. Desarrollar habilidades de argumentación oral y estratégica;

b. En el caso de la defensa privada, profesionalizarse, y

c. Desarrollar habilidades de esquematización y síntesis de información, para facilitar el conocimiento de la carpeta de investigación, a fin de garantizar una defensa adecuada.

Los resultados expuestos en este documento constituyen una primera evaluación de la operación de los juicios orales y un panorama de las áreas de oportunidad que deben ser atendidas para construir un sistema de procuración y administración de justicia de calidad. Si después de junio de 2016 las autoridades, a nivel tanto federal como local, no continúan los programas de evaluación y seguimiento a fin de consolidar el sistema, las acciones seguirán desarticuladas y estaremos lejos de alcanzar un sistema de procuración de justicia de calidad que garantice el respecto a los derechos humanos.

1 Por ejemplo, Chihuahua, Morelos, Durango y el Estado de México, entre otros, de acuerdo con el artículo “2016: ¿El año en que la justicia cambió?”.

2 En los estados de Durango y Puebla.

3 Disponible en http://proyectojusticia.org/wp-content/uploads/2016/03/metodolog%C3%ADa.pdf.

4 Los resultados de la aplicación se encuentran en el documento “Operadores, ¿cómo vamos? Primer acercamiento a la operación del sistema acusatorio en el orden federal”.

5 Los lineamientos de evaluación se encuentran establecidos en la “Metodología de evaluación de calidad de la operación del sistema penal acusatorio para audiencia inicial”.

6 La audiencia inicial se lleva a cabo durante la etapa de investigación, que es la primera del procedimiento penal. En este momento procesal el juez de control conoce por primera vez el asunto que se está investigando; asimismo, se lleva a cabo el control de detención, la formulación de imputación, la vinculación a proceso, la discusión de medidas cautelares y el plazo de cierre de la investigación.

7 La escala de evaluación es del 1 al 5, con los siguientes valores: 1 = nulo, 2 = insuficiente, 3 = suficiente, 4 = adecuado y 5 = satisfactorio.

8 Es decir, el juez determina que la detención realizada en contra de esa persona no se ajusta a los preceptos constituciones y legales para las detenciones sin orden judicial.

9 Es la comunicación que el agente del MP efectúa al imputado, en presencia del juez de control, de que desarrolla una investigación en su contra respecto de uno o más hechos determinados. Esta comunicación contiene el hecho en concreto por el cual se investiga, la calificación jurídica del mismo, el grado de participación o intervención del imputado y la mención de las personas que deponen en su contra.

10 El auto de vinculación a proceso es la determinación del juez de control de que los antecedentes de la investigación expuestos por el MP arrojen datos de prueba que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señala como delito y que exista la probabilidad de que el imputado lo cometió o participó en su comisión.

11 De las 16 audiencias observadas, en 6 los defensores eran privados y en 10, públicos.

12 Los promedios fueron extraídos de las cifras de estadística judicial del año 2015 del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Chihuahua.

13 Los promedios fueron extraídos de las cifras de estadística del año 2015 de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California.

14 De acuerdo con el artículo 20 constitucional, apartado B, fracción I, toda persona tiene derecho a que se le considere inocente hasta que no se declare su culpabilidad mediante sentencia.

15 Para la solicitud de la medida cautelar, el MP debe justificar el riesgo cautelar que el imputado representa para el proceso, la investigación, la víctima o los testigos; además, debe indicar el tiempo de duración y las condiciones y lineamientos para el cumplimiento de tal medida.

16 El artículo 176 establece la necesidad de creación de una autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso, la cual deberá proporcionar a las partes información sobre la evaluación de riesgos que representa el imputado y sobre el seguimiento de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso.

17 Tal y como lo establece el artículo 176 del Código Nacional de Procedimientos Penales, y cubriendo los parámetros internacionales establecidos para las “unidades de servicios previos al juicio”.

18 La resolución no debe constreñirse a reproducir la información vertida, sino a analizarla y a aportar los argumentos y las razones por las cuales el juez se pronunció en determinado sentido.

 Fuente:http://estepais.com/articulo.php?id=535&t=reforma-penal-evaluar-para-mejorar

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